De Balans Verstoord: Sociale Huisvesting 1980-2013

De balans verstoord

In de volkshuisvesting is het evenwicht tussen overheid, markt en samenleving verstoord
A. Actie van de overheid: hiërarchische sturing
B. Actie van de markt: ruil en contractering
C. Actie van de samenleving: zelfregulering
D: Verschillende Krachten aan het werk
E: Conclusies
F: Bijlage: incidenten

A. De band met de overheid

De New Public Management beweging leidde naar verzelfstandiging en marktwerking
Afnemend geloof in de overheid veroorzaakte grote stelselwijzigingen rond 1990-1995. Corporaties werden verzelfstandigd en subsidies stopgezet. Tegelijkertijd was er een groeiend geloof in zelfregulering en de disciplinerende werking van de markt.

Relatie tussen overheid en corporaties wordt gedefinieerd als opdrachtgever – opdrachtnemer
De relatie wordt geborgd met wet- en regelgeving, en met contracten. De overheid beperkt zich tot kerntaken. Vanaf begin van de eeuw hadden we 10 verschillende bewindslieden voor de woningsector.

Eind jaren 90 wordt duidelijk dat het interne en externe toezicht niet goed functioneert
Het financiële toezicht werd verschoven van de gemeenten naar het Centraal Fonds Volkshuisvesting.(“CFV”) Maar ook daarna dekte de nieuwe inrichting van de governance onvoldoende de nieuwe risico’s van woningcorporaties in de markt.

In het begin van de eeuw komen steeds meer incidenten naar buiten
Het systeem van marktprikkels, zelfregulering en toezicht schiet tekort. Gevolgen:
• mismanagement projecten/te grote risico’s
• financieel mismanagement en speculatie
• fraude en zelfverrijking

De politieke steun voor het corporatiestelsel neemt steeds verder af. De oorzaken:
• wegvallen van subsidies en sturing
• groeiende vermogens van corporaties
• manier van zelfregulering van de corporatiesector
• de veranderde sociaaleconomische situatie van de bewoners.

Problemen in de oude wijken en afname van woningproductie vroegen om overheidsingrijpen
Groeiende politieke druk werd beantwoord met nieuwe voorstellen voor zelfregulering. Dat riep steeds meer politieke weerstand op.

Corporaties steeds minder gezien als oplossing problemen van middengroepen
De middengroepen zijn de electorale achterbannen van de grote politieke partijen. Er waren grote financiële vraagstukken buiten de volkshuisvesting. De politiek keek uit naar het corporatievermogen. De sector gaf echter niet thuis. Het groeiend aantal incidenten verminderde het politieke krediet van de corporaties.

Stap voor stap wordt de zelfstandigheid ingeperkt
De zelfregulering wordt vervangen door publieke regelgeving. De terugtredende overheid heeft zijn langste tijd gehad. Een nieuwe vorm van verstatelijking treedt op.

B. De band met de markt

Wel successen, maar geen tucht van de markt
De nieuwe zelfstandige positie van corporaties in de markt leverde zowel successen als falen op.. De economie trok aan, de rente daalde en bleef dalen. De bedrijfswaarde van het corporatiebezit nam toe, de vrije kasstroom groeide, en daarmee de leencapaciteit Ook huizenprijzen stegen sterk en woningverkoop werd een nieuwe bron van inkomsten.

Na daling in de 90-er jaren steeg de woningproductie van corporaties snel
Meer dan 50% van de totale woningproductie werd door corporaties gerealiseerd. Dit compenseerde de terugvallende productie in de commerciële sector. Ook zonder subsidies bleken corporaties anticyclisch te blijven investeren. De nieuwe investeringen betroffen vaker stedelijke vernieuwing en leefbaarheid in oude wijken. Het aantal sloopwoningen verdubbelde. Er werd steeds meer geïnvesteerd in wijkvoorzieningen, zoals scholen, buurthuizen en zorgcentra.

Samen met gemeenten en maatschappelijke organisaties werd de leefbaarheid aangepakt
Hierdoor is de leefbaarheid in de meest kwetsbare wijken de afgelopen 10 jaar sterk verbeterd.

Opvallende was ook de uitbreiding van de dienstverlening aan de bewoners
Nieuwe commerciële en sociale diensten werden aangeboden. Tussenvormen tussen huur en koop werden ontwikkeld.

Verschuiving van de doelgroep
Steeds minder modale huishoudens en steeds meer bewoners die een eigen benadering vroegen: zorgbehoevenden, migranten, dak- en thuislozen. Het is onwaarschijnlijk dat de semi-publieke corporaties van de jaren 80 hiertoe in staat waren geweest.

Falen mede te wijten aan de bijzondere woningmarkt van de jaren 90
Door de groeiende welvaart, de lage rente, de grote beschikbaarheid van kapitaal en de hypotheekrenteaftrek explodeerden de huizenprijzen. Daardoor nam ook de marge toe tussen de reële stichtingskosten van een woning en de vraagprijs. Velen konden van die marge profiteren.

Vrijwel iedereen werd meegesleurd door de euforie:
• commerciële investeerders,
• gemeenten,
• zorginstellingen,
• scholen
• woningcorporaties.
Nieuwe investeringen in vastgoed werden als rendabel berekend op basis van lage financieringslasten en een eeuwige stijging van de verkoopprijzen.

De “tucht van de markt” werkte niet
Die “tucht” wordt uitgeoefend door drie partijen:
• de eigenaren / financiers
• de klanten
• de concurrentie.

Minimaal twee van de drie marktpartijen bleken echter te zwak voor werkelijke disciplinering.
• eigenaren: corporaties hebben geen eigenaren. Door het collectieve financierings-garantiesysteem worden corporaties voor een belangrijk deel afgeschermd van de disciplinering door financiers.
• klanten: de klant van corporaties heeft weinig te zeggen
• concurrentie: door de ruime beschikbaarheid van geld en door de soms extreem lage rendementseisen, domineerden corporaties steeds meer de markt. Steeds vaker participeerden ze in projecten met dure huurwoningen, koopwoningen en commercieel vastgoed. Ook konden ze zich langdurig een stijging van stichtingskosten en bedrijfskosten veroorloven zonder dat de inkomsten evenredig meestegen.

Kritiek kwam op de nieuwe, “vrije” rol van corporaties op de markt
Door de lage rendementseisen van corporaties zou er sprake zijn van oneerlijke concurrentie met commerciële investeerders. Het gebruik van de achtervang van de overheid bij het aantrekken van leningen voor niet- kernactiviteiten werd gezien als onterechte staatssteun.

Negatieve effecten van de “vermarkting” werden zichtbaar
Er kwam ruimte voor de moral hazard die eigen is aan een collectief financierings-garantiesysteem. Er konden te grote risico’s worden genomen en de schade kon worden afgewenteld op het collectief. Een aantal corporatiebestuurders kocht dure bedrijfsauto’s, gaf zichzelf hoge salarissen en vertoonde sterk competitief gedrag.

C. De band met de samenleving: vervreemding, maar ook nieuwe binding
Het nieuwe Besluit Beheer Sociale Huursector (“BBSH”) ging sterk uit van zelfregulering
De grootschalige bouwproductie na de oorlog kon alleen tot stand komen dankzij strakke rijksregie. De ontzuiling verkleinde de binding van bewoners met “hun” corporatie. De professionalisering van corporaties en de veranderde samenstelling van de bewoners deden de rest.

Leden van de woningbouwvereniging werden klanten van snel groeiende maatschappelijke ondernemingen
Zeggenschap werd vervangen door inspraak. Bij de vaststelling van het BBSH in 1993 werd de gegroeide situatie geformaliseerd. Verenigingen werden stichting en huurders kregen alleen een indirecte stem via het nieuwe interne toezicht.

Woningcorporaties waren definitief geen organisatie van bewoners maar een organisatie voor bewoners
De zelfregulering was niet gericht op de bewoners, maar op “horizontale” verbindingen met huurderorganisaties, gemeenten en maatschappelijke organisaties. Dat neemt niet weg, dat die organisaties vaak ook vervreemd zijn van hun oorspronkelijke achterban. De “horizontale” binding lost het vervreemdingsvraagstuk van de bewoners dus niet op, maar heeft wel voor een zekere verankering in de samenleving gezorgd.

De zelfregulering werd actief door Aedes opgepakt
Het uitgangspunt was het CDA-gedachtegoed van de “maatschappelijke onderneming”. Zelfstandige organisaties die zich verbinden met de samenleving. De afspraken met overheden en andere organisaties werden als gelijke partijen vastgelegd in overeenkomsten.

Het beeld groeide echter van een sector die weinig responsief was naar de wensen van de buitenwereld
Een beeld dat gevoed werd door incidenten en gedrag. Te grote risico’s, activiteiten die steeds verder van de kerntaak lagen, grote ego’s die zich weinig gelegen lieten liggen aan de buitenwereld, te hoge salarissen. En soms fraude en zelfverrijking. De zelfregulering had hierop geen antwoord. Ook de interne toezichthouders waren niet in staat het tij te keren. Uiteindelijk viel de politieke steun voor de zelfregulering weg.

D. De stelselwijziging in de 90-er jaren heeft de orde van maatschappelijke verbanden uit balans gebracht
De corporatiesector raakte los van de overheid zonder tegendruk van de markt of de samenleving. Dit viel samen met de euforie op de vastgoedmarkt. Teveel corporaties bezweken voor de verleidingen van het snelle geld. Andere corporaties gedroegen zich meer als filantropische instelling dan als maatschappelijke onderneming met een publiek doel. De inrichting en de governancestructuur van het nieuwe stelsel wisten hierop onvoldoende antwoord te geven en vertoonden belangrijke tekortkomingen.

Zwakke binding aan het publieke belang
Het afnemende geloof in marktwerking en zelfregulering legde een belangrijke lacune bloot. De overheid had weinig instrumenten meer om corporaties aan het publieke belang te binden. Toezicht is geen sturing en met een touw kun je niet duwen. Een extra probleem was dat de publieke taak van corporaties niet helder is geformuleerd. Er kon niet meer met subsidies worden gestuurd. De basis om goed toezicht te kunnen houden en de prestaties van corporaties te beoordelen ontbrak.

Overgangsproblemen onvoldoende onderkend
Door het geloof in de disciplinerende marktwerking werden dilemma’s van de overgang naar het nieuwe systeem onvoldoende ingezien. De nieuwe governancestructuur bij corporaties met professioneel bestuur en intern toezicht vroeg om nieuwe competenties. Er was niet alleen een generatiewisseling nodig om die omslag te realiseren, maar ook een nieuwe realistische visie op de mogelijkheden en beperkingen van intern toezicht.

Wankele basis voor het financiële toezicht
Sinds de vaststelling van het BBSH in 1993 stond de inrichting van het toezicht steeds ter discussie. Na vijf jaar werden de gemeenten uit de toezichtkolom gehaald. Het financiële toezicht werd gedelegeerd aan het CFV. De vage omschrijving van “het belang van de volkshuisvesting” maakte mandatering echter moeilijk.

Het CFV kreeg vrijwel geen bevoegdheden om op te treden naar corporaties
De taakverdeling tussen de Minister en het CFV was voor corporaties niet altijd duidelijk. Later verschenen diverse nota’s en wetsvoorstellen om het toezicht anders in te richten. Dit alles maakte van het CFV meer een adviesorgaan van de Minister dan een autoriteit.

Beperkte scope van het financiële toezicht
Het externe toezicht moest toetsen of het beleid de minimaal vereiste solvabiliteit in gevaar bracht. Kasstroomrisico’s bleven daardoor lang buiten beeld. Hoewel steeds meer naar algemene marktrisico’s werd gekeken, bleef door dit systeem een aantal specifieke risico’s buiten beeld.

Rol van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (“WSW”) onvoldoende geborgd in de toezichtstructuur
Het WSW is privaat en maakt formeel geen deel uit van de publieke toezichtstructuur. Ze speelt daarin wel een cruciale rol. In de verhouding tussen WSW en CFV is CFV zelfs een relatief zwakke partij. Het is merkwaardig dat het overheidstoezicht zich niet uitstrekt tot dit “kerninstituut” dat het publieke belang van toegang tot de kapitaalmarkt moet veiligstellen.

Geen beeld van de financiële kwetsbaarheid van corporaties
Sinds 2000 groeide het beeld van een rijke sector waar het geld tegen de plinten klotste. Risico’s kregen weinig aandacht. Zelfs kort voor de financiële crisis was het belangrijkste verwijt aan de Raden van Toezicht van corporaties dat ze zich teveel richtten op de financiële risico’s en te weinig op de maatschappelijke opgaven. Vrijwel iedereen onderschatte de risico’s.

Door de inrichting van het systeem bleven specifieke risico’s buiten beeld
Het collectieve financierings – garantiesysteem via de WSW schermt corporaties af tegen de onrustige kapitaalmarkt, maar ook de kapitaalmarkt tegen risico’s bij corporaties. De algemene risico’s van het corporatiebestel, maar ook de specifieke risico’s bij corporaties zijn onvoldoende in beeld gebracht.

De “publieke” banken BNG en de Waterschapsbank keken niet naar de risico’s van individuele corporaties
Dit vanwege de garantiestructuur. Voor het CFV was het logisch dat het WSW als borgingsinstituut zich in de plaats stelde van de kapitaalverstrekkers. Het WSW had echter geen prikkel om de besteding door de corporaties te beoordelen. De degelijkheid van het systeem was immers niet gebaseerd op de individuele corporaties, maar op de collectiviteit en de achtervang van de overheid. Bovendien konden corporaties, die in financiële problemen kwamen, voor sanering worden doorverwezen naar het CFV.

Ontbrekende transparantie en vergelijkbaarheid
De governancestructuur van de corporatiesector vertoonde ernstige tekortkomingen. Zelfs als die structuur goed had gefunctioneerd, was er nog een groot probleem: het gebrek aan transparantie en vergelijkbaarheid van de financiële positie en prestaties van woningcorporaties. De verantwoordingseisen waren niet aangepast aan de nieuwe, zelfstandige positie. Ook daardoor bleven veel marktrisico’s buiten beeld.

Extra risico vastgoedmarkt onvoldoende onderkend
De vastgoedsector is extra gevoelig voor mismanagement, fraude en zelfverrijking.
• Gebrekkige transparantie maakt de vastgoedmarkt extra gevoelig.
• Vastgoed is een kapitaalintensief en wordt over een zeer lange periode afgeschreven.
• Bij verkoop gaat het om grote bedragen, vaak onderhands.
• Waardeverschillen kunnen klein zijn in percentage, maar groot in geld.
• Waardeverschillen kunnen eenvoudig worden verklaard uit bijzondere of fluctuerende marktcondities. Verklaringen zijn moeilijk controleerbaar omdat ook taxaties verschillen
Door deze kenmerken blijft fraude relatief gemakkelijk buiten beeld.

Geen collectief moreel kompas
Zelfregulering had de tekortschietende governance en de risico’s van de vastgoedmarkt kunnen afdekken. Een helder regelend en normatief kader voor alle betrokkenen bleek in de praktijk onmogelijk. Het belangrijkste onopgeloste vraagstuk was de disciplinering. Daarvoor ontbrak de steun van zowel overheid als van een aantal corporaties. Daardoor ontbraken ook voorwaarden voor een sturende normatieve discussie over het gedrag van corporaties en directeuren, en over collectieve verantwoordelijkheid. Ongewenst gedrag werd gesignaleerd maar niet bestreden.

Een niet-passend risicoprofiel
Woningcorporaties zijn vastgoedbeleggers die huurders met een laag inkomen een hoge woonkwaliteit bieden. Huurders zijn vaak langdurig aangewezen op een laag inkomen. Woningcorporaties richten zich daarom op de lange termijn. Het rendement op hun exploitatie is relatief laag. Het risico is ook relatief laag: huurders hebben nauwelijks alternatieven en het sociale zekerheidsstelsel en de huurtoeslag leggen een bodem zonder dat de betaalbaarheid in gevaar komt.

Het lange termijn – laag rendement – laag risicoprofiel maakt corporaties kwetsbaar
Schommelingen in de rente en moeilijke toegang tot de kapitaalmarkt leiden tot een kwetsbare positie.

Collectieve zekerheidsstructuren zijn gewenst
• Alle corporaties wilden duurzame toegang tot de kapitaalmarkt tegen acceptabele voorwaarden.
• Sinds de jaren 90 is het risicoprofiel van corporaties echter veranderd.
• Vooral bij vastgoedontwikkeling namen de risico’s sterk toe.
• De gevoeligheid voor conjuncturele ontwikkelingen werd groter.
• De afhankelijkheid van een continue verkoopstroom en van lage financieringsrente nam sterk toe.

Het hogere risicoprofiel nodigde uit tot het gebruik van geavanceerde financiële instrumenten
Dit verhoogde het risico verder. Door alle betrokken organisaties is onvoldoende onderkend dat deze risico’s zich niet verdragen met het lange termijn – laag risico basisprofiel van corporaties en met de collectieve zekerheidsstructuur.

Het interne en externe toezicht, het borgingsinstituut en de financiers schoten tekort
Ze hadden onvoldoende oog voor de moral hazard van een collectief zekerheidssysteem van ondernemingen. Dankzij die collectieve garantie konden grotere risico’s worden genomen dan de individuele ondernemingen konden dragen. Schade van onverantwoord handelen kon worden afgewenteld op het collectief.

E: Conclusies
De belangrijkste verklaring voor het merendeel belangrijke incidenten sinds de jaren 90 is als volgt
Enerzijds
• de grotere risico’s op de vastgoedmarkt
Anderzijds
• het ontbreken van eigenaren of andere direct belanghebbenden
• tekortschietend intern en extern toezicht
• het ontbreken van een collectief moreel kompas en zelfcorrigerend vermogen
• de collectieve zekerheidsstructuur

Het overgrote merendeel van de corporaties bestaat uit gewone, degelijke sociale verhuurders. Maatschappelijke organisaties die zich ondanks alles gewoon bleven bezighouden met hun kerntaak: het fatsoenlijk en betaalbaar huisvesten van mensen. Organisaties die met groeiende zorg hebben gekeken naar de ontwikkelingen in de sector en zich ook enorm gestoord hebben aan de vele incidenten.

F: lijst van incidenten

In Nederland zijn een kleine 400 woningcorporaties actief. Sinds de jaren 90 lijkt in deze sector een
groeiend aantal gevallen van mismanagement en fraude voor te komen. De incidenten zijn ruwweg in
drie categorieën te verdelen: mismanagement en te grote risico’s bij projectontwikkeling, financieel
mismanagement en speculatie, fraude en zelfverrijking. In totaal gaat het om 15-20 belangrijke incidenten, die veel aandacht hebben getrokken.

Mismanagement projecten/te grote risico’s
2009 Woonbron Rotterdam (verlies op investering SS Rotterdam)
2009 Rentree Deventer (speculatieve grondaankoop, grote verliezen investeringen)
2010 Servatius Maastricht (verlies op Campusproject)
2010 SGBB Hoofddorp (te grote projectportefeuille)
2010 De Key Amsterdam (dubieuze grondtransacties)
2012 Laurentius Breda (te grote projectportefeuille)
2012 WSG Geertruidenberg (te grote projectportefeuille)

Begin 2013 staan 9 corporaties onder verscherpt toezicht van het CFV vanwege een te grote
projectenportefeuille of te risicovolle projecten. Dit betreft 5 corporaties in de regio rond Amsterdam
(Stadgenoot, Ymere, Zaandams Volkshuisvesting, Monnickendam en De Key) en 4 kleinere corporaties verspreid over het land (Laurentius Breda, Slochteren, ’t Heem Tilburg, Goed Wonen Drimmelen). WSG wordt met steun van het CFV gesaneerd.

Financieel mismanagement en speculatie
1994 Onze Woning Nieuwegein (opties)
1994 Eigen Haard Enschede (beleggingen)
1994 K77 Utrecht (opties)
1999 Woonzorg Nederland Amstelveen (beleggingen)
2012 Wooninvest Leischendam (derivaten)
2012 Vestia Rotterdam (derivaten)
Begin 2013 staan 2 corporaties onder verscherpt toezicht van het CFV vanwege liquiditeitstekorten door derivaten. Dit betreft Portaal (midden Nederland) en Wooninvest (Leidschendam). Vestia wordt met steun van het CFV gesaneerd.

Fraude en zelfverrijking
2002 SWZ Zwolle
2004 SWH Den Bosch
2004 Trias Lisse
2005 PWS Rotterdam/Wooninvest Voorburg
2009 Rochdale Amsterdam
2008 Woningstichting Dinxperlo
2010 SGBB Hoofddorp
2012 Laurentius Breda
2012 Vitaal Wonen Limbricht

Opvallend is het tijdsverloop van de incidenten
Mismanagement van projecten lijkt vooral iets van de laatste jaren te zijn. Dat is begrijpelijk. De (te) grote risico’s zijn meestal al veel eerder genomen, maar werden zichtbaar vanaf 2008, het begin van de financiële crisis. De genoemde gevallen zijn waarschijnlijk een topje van de ijsberg. Veel corporaties hebben verliezen moeten nemen op hun project- en grondportefeuille. Een beeld dat we overigens zien bij alle commerciële en niet-commerciële organisaties die in de vastgoedmarkt werken, zoals projectontwikkelaars en gemeenten.

Advertisements

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

Connecting to %s